土地增值税“是适应我国社会主义市场经济发展的新形势，增强国家对房地产开发和房地产交易市场调控的需要” 开征的特定税种，因其特殊性，加之国家土地、税收管理制度的滞后性，在日常清算管理中难免会产生一些问题。笔者结合实践，就存在问题及原因、针对措施及建议浅析如下：
一、当前土地增值税清算管理中存在问题及原因分析
近年来，随着税收改革持续深化和征管职责不断扩大，税务部门承载的事务越来越多，税务人员没有足够的时间和精力投入到清算工作中,无法满足当前清算审核的实际需要。
（一）从清算实际情况来看
1、清算时间跨度较长。清算项目从取得批文到符合或达到清算条件快的3-5年、慢的6-8年，甚至10年以上。
2、涉及各种资料繁多。主要包括：纳税人应报送的《土增税纳税申报表》及其附表以及清算单位的情况说明、《土增税清算税款鉴证报告》及工作底稿等；纳税人清算应留存备查的11项资料；税款入库、发票开具等内部资料。
3、投入时间精力巨大。清算人员需要对清算单位、条件、对象、面积全面进行审核，需要对清算项目自开发以来的销售收入、开发成本、开发费用、缴纳税金以及减免税等所有事项、全部票据、涉及政策逐一梳理核实，工作量巨大。
4、政策业务极为复杂。清算人员既要具备专业财会知识、基本法律知识，又要熟悉相关税收政策、操作流程、清算经验，也要掌握工程造价相关知识。
5、资料凭证归齐较难。由于开发时间较长、资料繁多，加之一些财务人员业务欠缺、经常变动等因素，清算资料没有及时进行收集、整理，等到清算时造成许多资料不是缺失就是不符合要求，尤其是一些开发时间较早的项目。
6、政策执行口径不一。由于项目开发复杂性、配套制度滞后性、政策理解局限性，实际清算中，存在着不同的地区清算的做法不尽相同的现象，甚至出现在类似问题的处理上尺度把握、执行口径不一的现象。
（二）从清算管理情况来看
1、专业人才紧缺与清算能力不足问题突出。目前能够承担和胜任清算审核工作的人员屈指可数，业务差的不会做、业务好的不愿做的现象在一定程度上客观存在。开发成本审核中涉及建安工程费、基础和公共配套设施费、开发间接费等，特别是建安工程费的审核需要具备专业知识的人才方能胜任，但目前县（市）局根本没有招录过这方面专业人才，一旦遇到造价偏离较大或单方成本过高的问题，就会因专业人才缺失而变得非常棘手。
2、风险隐患较高与参与意愿不强。由于纳税人清算申报资料须经主管税务机关清算审核并出具结论，按照清算结论办理补、退税的规定，造成清算的压力与责任都由清算人员来承担，直接增加了清算人员的风险隐患和心理负担。加之“普通住宅增值额未超过扣除项目金额20%”免征土增税的规定，更给清算人员身心增添了压力。
3、付出精力巨大与实际回报不对称。由于工作量巨大，在规定期限内清算人员按工作时间根本无法完成，必须加班加点，而额外加班付出按现行体制是没有任何薪酬和回报的，导致部分人员尤其是业务好的人员，不愿参与清算工作，更不愿意进行额外加班。
4、清算任务繁重与力量不足矛盾日益凸显。由于一些项目审批管理存在瑕疵、财务处理很不规范、企业配合程度较差等诸多原因，造成许多已经符合应、可清算条件的项目未能及时清算，使得目前清算任务十分繁重。
（三）从开发主体情况来看
1、适用税率过高与免征界限规定政策差异较大。一方面是土增税实行30%、40%、50%、60%四级超额累进税率，部分开发商总是想方设法来隐瞒收入、增加成本、降低增值，以有效规避税收实现利益最大化。另一方面是一些增值率界于20%征、免临界点之间的普通住宅项目，开发商们总是想尽办法来降低收入、提高成本、增加扣除，尽可能把增值率控制在20%以下，以享受免征政策、逃避税收负担。
2、退税项目积极与补税项目消极态度截然不同。由于“普通住宅增值额未超过扣除项目金额20%免征土地增值税”政策的存在，使得一些开发商和财务人员都格外重视，在项目符合应、可清算条件时，预先对项目是否补、退税进行评估。对退税的会积极地清算申报，以尽快争取到退税款；对补税的会考虑财务资金状况后决定什么时间申报，以尽量降低财务成本、缓解资金压力。
3、如实足额申报与刻意少报瞒报性质没有区别。按现行政策纳税人清算申报时无论多报或少报，最终的补、退税由税务机关出具的清算审核结论决定。这就给部分心存侥幸的开发商以可乘之机。
二、完善土地增值税清算管理的意见建议和针对措施
（一）从完善制度设定层面来说
1、 加强顶层制度设计、完善相关管理措施。（1）建议国家层面将《暂行条例》中第八条第一款中的“普通标准住宅”修改为“保障性租赁住房”，即对“纳税人建造保障性租赁住房出售，增值额未超过扣除项目金额20%的”情形免征土地增值税。（2）建议总局层面对《清算管理规程》相关内容进行修订。按照“还责于纳税人”的原则，切实增强纳税人自行清算申报的法定性和遵从度：一是在第十一条应清算项目“纳税人应当在满足条件之日起90日内到主管税务机关办理清算手续”、可清算项目“纳税人应当在收到清算通知书之日起90日内办理清算手续”后增加“对涉及少缴税款的应在清算期限截止前申报缴纳相应税款”。二是在第三十二条“土地增值税清算审核结束，主管税务机关应当将审核结果书面通知纳税人，并确定办理补、退税期限”后增加“对补缴的税款应自纳税人清算申报截止日期次日起至补缴税款入库之日止按规定加收滞纳金”。
2、制定清算申报指引、规范自行清算申报。建议总局、省局层面制定统一的纳税人房地产项目土增税《清算申报操作指引》，明确和细化应报送、应留存备查的相关资料，既能让纳税人有个参照标准、知晓路径方法、避免和少走弯路，也能为税务人员清算审核做好前提准备、提升清算效率。
3、规范争议问题处置、统一政策执行口径。建议总局、省局层面及时制定清算审核操作指引、争议问题政策解读和清算实务处理指南，全面规范清算审核工作、统一政策执行口径，着力解决困扰基层的情况较为复杂、尺度难以把握的疑难棘手问题，方便基层实际操作，化解清算审核风险。
4、完善机构职能配置、确保工作有序运行。建议总局、省局将土增税清算作为高风险事项统一纳入风险管理业务范畴，进一步对县（市）局清算审核机构设置和人员配备进行明确，以保证清算审核工作的顺利实施。
5、落实专业鉴证问题、满足清算实际需求。建议总局、省局考虑这一制约基层税务部门清算审核的瓶颈，其一准许县（市）局通过招录或聘用方式，引进工程造价方面科班毕业专业人才或业务专家。其二准许县（市）局通过地方财政购买第三方价格鉴证服务的方式引入专业鉴证机构，对工程造价单方成本过高或偏离较大的进行价格鉴证。以有效解决清算审核中涉税争议问题。
（二）从落实管理措施层面来说
1、组建专门团队、实施专业管理。（1）组建专业化团队、保证必要的力量。专门组建房产业管理和土增税清算专业团队，选调业务熟悉、专业对口、素质过硬、做事踏实的人员组成，人员固定集中、实行统一管理，以保证清算审核的基本力量。（2）开展全过程监控、实现“一户式”管理。按照“在税务监管精准性上取得重要进展”的工作目标以及“法人税费信息‘一户式’智能归集”的最新精神，将房地产开发企业、项目统一纳入专业团队进行管理，切实加强对开发项目的全链条闭环、全流程节点、全开发周期跟踪，实施专业化、规范化、精细化管理。
2、加强技能培训、锤炼清算精兵。（1）加强业务学习，掌握最新要求。切实加强对省局系列文件的学习，掌握操作要领、全面提升能力、增强工作底气。（2）选拔业务骨干、建立人才储备。针对性选调一批勤于学习、业务精湛、素质过硬，具有实践经验、拥有“三师”资质、熟悉财会知识的业务精英，作为人才储备重点培养，壮大清算力量。
（三）从加强清算管理层面来说
1、强化项目登记、实施跟踪管理。（1）加强部门协作、取得相关数据。加强与发改委、自然资源局、行政审批局、住建局等部门的对接，对所有房地产项目核发的立项批文、土地使用证、建设用地和规划及建设工程施工许可证、商品房预售许可证等信息定期交换和实时共享，按项目开工时间、完工期限、销售情况进行比对甄别。（2）抓好项目登记、实施全程管理。对辖区内全部开发项目，要求并督促纳税人自取得建设工程规划许可相关文书之日起30日内，填报《土增税信息报告（变更）表》并报送书面资料留存备查。根据报告信息及时进行清算单位确认，并出具《确认通知书》，及时做好项目登记和信息采集。（3）全面进行排查、核准清算项目。按年度对辖区内所有开发企业、项目集中开展全面排查，将符合条件的应、可清算项目，逐一列明、登记在册。为项目清算做好前提准备，夯实工作基础。
2、加大管理力度、敦促及时清算。（1）加强核实工作、实施动态管理。按照应可清算的确认标准和条件，明确专门人员加强核实认定，及时了解清算项目开发、销售、转让、出租、自用等情况，实时掌握符合条件的应、可清算项目的情况。（2）加大管理力度、落实管理措施。严格按照管理程序，对符合应清算的纳税人及时提醒督促，对符合可清算的纳税人下达清算通知，对逾期拒不清算或不提供清算资料的，依据《税收征管法》有关规定进行处理。
3、把握清算时点、提高清算效率。（1）把握清算时机、全力进行清算。高度关注项目接近尾声、房屋基本售罄、清算条件具备、资金能够保障的最佳清算时机。（2）狠抓清算进度、壮大清算成效。在清算质量、效率、成效上狠下功夫，切实做到细化清算指标、狠抓清算进度、提升工作效率，最大限度地提升和壮大清算审核成效，努力为组织收入作贡献。
4、瞄准清算重点、全力进行突破。（1）瞄准重点项目、集中力量攻坚。从拿地和销售两个时段入手，把拿地时间早、地价（开发）成本低、时间跨度长、房屋售价高的清算项目作为清算重点，调配得力人员集中开展攻坚，全力进行突破。（2）锚定异常项目、堵塞清算漏洞。对清算项目进行逐一分析排查，把拿地成本低、房屋售价高，而增值率不高补税金额少、增值率偏低退税金额大的项目作为异常项目，安排作风素质硬、审核技能强的业务精英进行清算，坚决打击蓄意隐瞒收入、人为拆并项目、虚列扣除成本的行为，有效防止利用项目清算来少缴税或骗取退税的现象。句容市税务局 施吉华 赵廷喜
